中国光大集团

　　一、案由

　　十八大提出要“ 完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”，《金融业发展和改革“ 十二五”规划》提出要“ 适应金融业改革发展需要，借鉴国际金融改革经验，完善金融法律框架”。金融业是现代市场经济的核心，银行业是金融业的主体，适时修订《商业银行法》，可以推动我国银行业改革创新健康发展，更好地服务实体经济。

　　二、案据

　　我国现行《商业银行法》于1995 年5 月通过，2003 年12 月曾进行过一次修订。规范我国银行业运行的主要法律，还是上世纪90 年代中期奠定基本架构的《商业银行法》。随着我国银行业改革开放不断深入，商业银行无论是在组织形式、业务规模、业务范围还是监管架构、监管理念等方面都发生了历史性变化。立法远远落后于实践，只能采取以大量的行政法规或部门规章等形式予以弥补。这虽然在一定程度上缓解了立法与实践不匹配的矛盾，但无法根本解决立法不能适应银行业发展实践需要的矛盾，同时也产生行政法规、部门规章与法律不一致的新矛盾，并且在实践中出现行政法规、部门规章的实际效用超越法律的普遍现象，法律的权威性和严肃性一定程度上受到损害。《商业银行法》严重滞后，具体表现在以下几个方面：

　　一是滞后于商业银行改革实践。以法律适用主体或监管对象为例，农村信用社、城市信用社纷纷改制为农村商业银行和城市商业银行，出现了村镇银行等新机构，作为我国商业银行主力军的各国有独资商业银行从2003 年以来先后进行重组改制，成为国有控股上市公司，商业银行公司治理发生了根本性的变化。《商业银行法》未能体现和因应这一变革。

　　二是滞后于商业银行业务发展实践。与十年前比较，我国商业银行的业务范围大大拓宽，远非《商业银行法》中列举的十三类业务。中间业务种类越来越多，电子银行、理财业务已成为商业银行业务的主体。同时，商业银行资产负债结构也发生巨大的变化，信贷资产占比大幅下降，代客理财使存款由表内负债转为表外业务，债券投资在资产中的占比越来越高，这些变化未能在《商业银行法》中得到体现。

　　三是滞后于商业银行跨业创新实践。为适应金融业综合经营的国际趋势，国内一些商业银行突破《商业银行法》的分业经营限制，开展综合经营。各国有控股商业银行都直接投资设立了保险、基金和金融租赁公司，还都间接设立了证券公司（香港设立“ 某银国际”后再在国内开展业务），其他部分商业银行也投资设立了一些非银行金融机构。

　　四是滞后于商业银行监管实践。十年来，我国商业银行监管从架构、理念到方法都发生了全面而深刻的变化，合规监管转向风险监管。监管的最新实践应该在《商业银行法》中体现。

　　五是滞后于危机以来的国际共识。此轮金融危机以来，国际社会全面反思，更加重视商业银行公司治理和内部控制，更加重视宏观审慎监管，并把各类影子银行纳入监管视野。应通过修订《商业银行法》吸收危机后的监管新要求。

　　六是没有与其他有关法律、行政法规和部门规章有机衔接。《商业银行法》有关条款应与《物权法》、《公司法》、《企业破产法》以及其他有关监管规定一致。

　　七是一些条款的规定和表述已与现实不符。例如第7 条关于“开展信贷业务”的表述和“实行担保”的规定，第18 条关于“国有独资商业银行”的表述，第19条要求分支机构“不按行政区划设立”的规定，第40 条“不得向关系人发放信用贷款”的规定和对关系人的定义， 第57 条关于“提取呆账准备金，冲销呆账”的表述和规定， 第60 条关于“ 稽核”的表述等。

　　三、修法建议

　　一是增加商业银行业务范围。比如在第3 条中增加银行理财类、电子银行类、企业债券承销与投资等业务种类。

　　二是适当放宽商业银行跨业经营限制。根据十二五规划“ 积极稳妥推进金融业综合经营试点”精神和商业银行实践，建议修改第43 条，适当放松商业银行投资证券、保险、基金等非银行金融机构的限制，同时应设置“ 试点”准入条件，并要求试点机构完善不同种类机构和业务之间的防火墙制度。

　　三是实行分类持牌制度。借鉴英国、香港等国家和地区的银行准入规定，根据风险不同实行商业银行分类持牌制度，包括吸储类机构（即全牌照银行）、非吸储类机构（ 即有限牌照银行）、自有资金放贷机构（如小额贷款公司等） 三类。不同种类持牌机构业务范围不同，监管要求应区别对待。全牌照银行可吸收公众存款， 监管要求最为严格；有限牌照银行只能吸收机构大额存款， 不能吸收公众存款，监管相对宽松；自有资金放贷机构只能放贷不能吸存，监管更为宽松。应在总则和相关部分增加相应条款。

　　四是调整商业银行监管规定。通过修订《商业银行法》，将实践证明行之有效的监管新规纳入法律范畴，比如关于公司治理和内部控制的监管要求。同时，根据我国现实情况和客观需要，对相关监管指标进行调整。建议将其他章的有关监管条款进行修改后并入第六章“ 监督管理”，同时修改本章有关条款。

　　五是完善金融监管协调机制。自2003 年“ 一行三会” 的监管格局形成以来，我国货币政策和金融监管的专业性大大提高，但至今尚未形成规范的监管协调机制。在金融创新成为业界常态、综合经营试点不断扩大的情况下，完善监管协调是防范金融风险的必然选择。建议在第六章“ 监督管理” 中增加有关条款。

　　六是规范商业银行有序退出。根据《企业破产法》，对于问题严重的商业银行等金融机构，监管机构可以向人民法院提起重整或者破产清算申请。但金融机构影响大、涉及面广，重整或破产清算不同于普通工商企业，应在修订《商业银行法》时增加商业银行和解、重整、破产清算等方面的规定。同时，为保护存款人合法权益，防止商业银行退出引发市场恐慌， 应建立存款保险制度。建议在第七章“ 接管和终止”中修改和增加有关条款。

　　七是修改已过时的规定和表述。建议将第7 条等的“ 信贷业务”改为“ 授信业务”，删除本条关于开展信贷业务要实行担保的规定，并将此条款从第一章“ 总则”移至第四章“ 贷款和其他业务的基本规则”中；将第18 条的“ 国有独资商业银行”改为“ 国有控股商业银行”；删除第19 条关于商业银行分支机构不按行政区划设立的规定；将第40条修改为“ 商业银行向关系人发放贷款的条件不得优于其他借款人”，并按有关关联交易管理办法重新定义“ 关系人”；将第57 条修改为“ 计提减值拨备”；删除第57 条等的“ 呆账”；将第60 条等的“ 稽核”改为“审计”等。

　　综上，建议尽快将修订《商业银行法》列入立法计划，成立修法领导山舞银蛇小组，启动修法程序。